О цифровой платформе контроля в сфере ПОД/ФТ

Автор: Кукушкин В.М.

Процесс создания и внедрения новых технологий, который происходит в настоящее время, не является новой эрой в банковской деятельности. В силу специфики своей деятельности, которая характеризуется высокой степенью ответственности, большим документооборотом, необходимостью обеспечивать высокую скорость осуществления операций, желанием предложить своим клиентам современный и удобный сервис и многим другим, кредитные организации, по существу, всегда были пионерами технологического развития. Процессы "цифровизации" в банках начались давно. С конца 1990-х — начала 2000-х годов наиболее передовые банки стали разрабатывать системы дистанционного банковского обслуживания, начинался выпуск банковских карт, внедрялись системы электронного документооборота. Все это было настоятельной потребностью для банковского бизнеса, поэтому технологии развивались даже в отсутствие надлежащего нормативного регулирования, большую роль играло локальное нормотворчество.

Несмотря на то что Федеральный закон от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма"[1] был принят в 2001 г. (далее — Закон N 115-ФЗ), банки всерьез столкнулись с проблемами его применения несколькими годами позже. Это связано с постепенным усилением и совершенствованием надзорных мероприятий, появлением множества дополнений к Закону и подзаконных актов.

Говоря о проблемах применения Закона N 115-ФЗ, совершенно не имеем в виду те негативные ситуации, когда кредитные организации привлекались к ответственности за умышленные нарушения Закона, и их деятельность в действительности была связана с участием в отмывании денежных средств. В данном случае речь идет о тех кредитных организациях, которые в силу несовершенства Закона, неточности терминов и понятий, отсутствия должных механизмов регулирования применяли этот Закон не так, как считало необходимым это делать надзорное ведомство, в связи с чем кредитные организации привлекались к ответственности, включая отзыв лицензии.

В настоящее время в процессе финансового мониторинга в целях исполнения Закона N 115-ФЗ в кредитных организациях задействован как программный, так и ручной режим. Согласно п. 2.5 Положения Банка России от 2 марта 2012 г. N 375-П[2] в программу организации системы ПОД/ФТ включается в том числе перечень специальных электронных технологий, специального программного обеспечения (программных средств, продуктов), которые используются кредитной организацией исключительно для осуществления внутреннего контроля в целях ПОД/ФТ (в случаях их использования).

С использованием технических средств выявляется существенная часть операций, подлежащих обязательному контролю в соответствии с Законом N 115-ФЗ, но доля ручного режима достаточно велика. Кроме того, само по себе использование программных средств совершенно не означает, что банк совсем не принимает никакого участия. При выявлении операции, подлежащей обязательному контролю, банк начинает процесс оформления отчета в формате pdf в виде электронного сообщения с применением средств криптографической защиты информации[3].

Во многих же случаях мониторинг осуществляется исключительно ручным способом. Это касается практически всех процессов внутреннего контроля, включая процедуры идентификации, это происходит, когда нет тех или иных настроек в программном обеспечении и во многих других ситуациях. Кроме того, как уже было отмечено выше, использование программного способа тоже не является полностью автоматическим.

Сам по себе анализ многих операций при решении вопроса о том, должны ли они подвергаться обязательному контролю, учитывая отсутствие четкости определения необычности, сомнительности, — тоже аналитическая работа соответствующих сотрудников банка.

При осуществлении мониторинга с использованием ручного способа часто происходят ошибки. Их причины, безусловно, различны, но очень многие, на наш взгляд, происходят все же не только из-за невнимательности сотрудников, но и в силу несовершенства закона и подзаконных актов.

Помимо традиционной неясности с сомнительностью операций, в законе много и других проблем, связанных с неточностью его формулировок. Например, по вопросу об обязательном контроле операций некоммерческих организаций. По этому поводу было несколько разъясняющих писем Банка России и Росфинмониторинга, а вопрос все равно остался, не случайно появился проект федерального закона о внесении изменений в подп. 1.2 ст. 6 Закона N 115-ФЗ. Показательным примером является и судебная практика, где по одному из дел было установлено, что банк не предоставил отчеты по 608 операциям некоммерческих организаций[4]. Вряд ли можно говорить, что это умышленные действия или невнимательность, скорее, это такое понимание нормы Закона, которое расходится у законодателя, надзорных органов и банков. Много и других примеров.

Ошибки происходят и в связи с неверным указанием в отчетах кода операции. И есть уверенность, что в абсолютном большинстве случаев тут нет никаких противоправных действий банка, связанных с участием в отмывании денег или в чем-то ином противоправном, а скорее всего, имеется просто ошибка, в части по небрежности (что, безусловно, как минимум нарушение должностных обязанностей), но в существенной доле по причине опять же соответствующего толкования нормы. Для иллюстрации приведем пример иной, чем контроль операций некоммерческих организаций, хотя и он здесь тоже подходит. Согласно п. 12 приложения 3 к Положению Банка России от 29 августа 2008 г. N 321-П[5], при представлении сведений об операции получения или предоставления имущества по договору лизинга в разделе, где указываются сведения о лице, совершающем операцию, указываются сведения о лице, которое передает имущество в рамках договора лизинга, в разделе, где указываются сведения о получателе по операции, указываются сведения о лице, которое получает имущество в рамках договора лизинга. Как видно из данного примера, на практике может возникнуть вопрос о том, кого считать лицом, передающим имущество, — лизингодателя, который передает его по договору, или, например, поставщика, который поставляет имущество непосредственно лизингополучателю.

Каждое новое информационное письмо Банка России или Росфинмониторинга практически всегда влечет за собой ручной контроль. Как правило, такие рекомендации, как "на периодической основе проводить анализ" или "проводить не реже одного раза в неделю мониторинг операций", имеют следствием новые мероприятия ручного контроля[6].

Государство возложило на коммерческие организации функции надзора, при этом не обеспечило его надлежащей нормативной и методологической базой, существенно увеличило расходы этих организаций, установило штрафы и санкции, включая отзыв лицензии, за невыполнение установленных обязанностей. Не обсуждая указанное принудительное делегирование, поскольку не этот вопрос является предметом настоящей статьи, отметим, что выше неоднократно было отмечено — выявляемые нарушения часто связаны не только с неоспоримой виной банка, но и с несовершенством нормы права, различием в ее толковании, наконец, просто с человеческим фактором.

Все изложенное, на наш взгляд, иллюстрирует явную необходимость изменения методологии и процессов контроля в сфере ПОД/ФТ путем использования современных технологий.

В Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 — 2030 годы[7] установлено понятие "инфраструктура электронного правительства", под которым понимается совокупность размещенных на территории Российской Федерации государственных информационных систем, программно-аппаратных средств и сетей связи, обеспечивающих при оказании услуг и осуществлении функций в электронной форме взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления, граждан и юридических лиц. В п. 29 того же документа определено, что необходимо обеспечить единство государственного регулирования, централизованные мониторинг и управление функционированием информационной инфраструктуры, обеспечить поэтапный переход государственных органов и органов местного самоуправления к использованию инфраструктуры электронного правительства.

Учитывая вышеизложенное, можно было бы пересмотреть подход, изложенный в п. 9 письма Росфинмониторинга от 15 февраля 2019 г. N 04-02-01/3276[8], где на вопрос о возможности организации обмена информацией между Росреестром и Росфинмониторингом, поскольку сообщения о факте передачи имущества в лизинг дублируются, ответ дается отрицательный, исходя из невозможности использования в данном случае базы Росреестра.

В Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 1 марта 2018 г. отмечена необходимость формирования собственных цифровых платформ и констатируется, что активное внедрение цифровых технологий и платформ позволит последовательно идти к повышению прозрачности и обелению экономики.

К сожалению, действующая Программа "Цифровая экономика Российской Федерации"[9] предусматривает, что реализация по направлению "государственное управление", включая контрольно-надзорную деятельность, будет осуществляться лишь в будущем на основе дополнений к данной Программе, и в настоящее время по этим вопросам ничего не предусмотрено.

В настоящее время разработан проект федерального закона о внесении изменений в Федеральный закон N 115-ФЗ (N 657361-7)[10]. Однако он предусматривает применительно к предмету настоящей статьи лишь возможность хранения документов в электронном виде, но наряду с бумажными. Это мало что изменит в концепции контроля, тем более что и сейчас уже многие документы в сфере ПОД/ФТ в силу требований Банка России хранятся в электронном виде.

В качестве итога констатируем, что в настоящее время предусмотренные механизмы контроля в целях реализации положений Закона N 115-ФЗ создают коммерческим организациям, в первую очередь банкам, при реализации фактически государственных функций чрезмерные проблемы, требующие трудовых, финансовых и прочих ресурсов, под угрозой применения мер принуждения, включая отзыв лицензии и прекращение деятельности. При этом действия, квалифицируемые как нарушения, часто являются следствием плохого качества нормативных актов и различного толкования. Между тем в таких условиях надлежащим образом не достигаются цели регулирования.

Создание цифровой платформы контроля в целях реализации Закона N 115-ФЗ явилось бы современным технологическим решением многих проблем, связанных с исполнением законодательства о ПОД/ФТ. В рамках такой платформы можно было бы организовать текущий мониторинг операций в банке с автоматическим направлением в Росфинмониторинг сообщений об операциях, подлежащих обязательному контролю, без участия банка. Росфинмониторинг самостоятельно осуществлял бы настройку фильтров с учетом требований законодательства, автоматически направлялись бы решения о приостановлении операций, замораживании и пр. Программное обеспечение могло бы реализовывать функцию уведомления банка о необходимости запросить дополнительные документы у клиента, возможны и иные функции цифровой платформы. Разумеется, полностью банк не исключить из сферы контроля, поскольку в любом случае процедуры идентификации, запроса документов и их анализа, приостановление операций будут требовать ручного управления, но исключение банков из сферы контроля операций, подлежащих обязательному контролю, существенно улучшило бы ситуацию.

Создание цифровой платформы контроля в сфере ПОД/ФТ позволило бы исключить ошибки, связанные с человеческим фактором, перенаправить усилия кредитных организаций на работу в профильных для них направлениях деятельности и в итоге в большей степени обеспечило бы достижение целей законодательства о ПОД/ФТ, обеспечивая интересы государства в сфере национальной безопасности.

Рекомендуется Вам: