Дезорганизация публичных финансов как угроза финансовой безопасности

В статье рассматриваются отдельные вопросы функционирования публичных финансов, выявлено их содержание. Определено, что дезорганизация в сфере публичных финансов — нарушение процесса формирования, распределения и использования денежных фондов, являющееся следствием несоблюдения субъектами финансовой деятельности государства (муниципальных образований) нормативных правовых актов или принятия неэффективных и неоднозначных норм правовых актов и актов правоприменения.

Автор: Саттарова Н.А.

Публичные финансы являются основой материального обеспечения функций и задач государства, содержательная часть которых впервые была выявлена С. Иловайским, отождествляющим понятия "финансы" и "публичные финансы" и связывающим их с хозяйственной деятельностью государства и местных образований¹. Следует также указать, что в учебной и научной литературе содержание публичных финансов определяется с позиции функционирования государства, публичной власти и права собственности публично-правовых образований. Реализация государственных (муниципальных) полномочий осуществляется не только за счет бюджетных средств, но и за счет средств, находящихся в распоряжении хозяйствующих субъектов (организаций). В современных условиях за счет финансов, не являющихся собственными для публично-правовых образований, решаются многие государственные (муниципальные) задачи, что обусловливает необходимость соблюдения баланса и взаимопроникновения частного и публичного права.

Для выявления конструкции дезорганизации системы публичных финансов как угрозы финансовой безопасности следует определиться с понятием и конкретизировать составляющие публичных финансов.

Публичные финансы аккумулируются: 1) в централизованных фондах (бюджеты бюджетной системы, государственных внебюджетных фондов, капитал и денежные средства ЦБ РФ, финансы унитарных предприятий, фонды автономных, бюджетных учреждений) и 2) в децентрализованных фондах денежных средств, формирующихся посредством осуществления приносящей доход деятельности (финансы государственных корпораций, государственных компаний).

Из содержания централизованных и децентрализованных денежных средств следует, что публичные финансы — совокупность бюджетных средств и государственных средств, определенных правом собственности публично-правовых образований, за счет которых и решаются задачи государства. Основной блок финансово-правовых норм направлен на регулирование публичных финансов, мобилизованных в централизованных и децентрализованных фондах денежных средств, принадлежащих на праве собственности Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям и различным организационно-правовым образованиям.

Соответственно, будучи объектом безопасности, публичные финансы подвержены негативному воздействию, а их дезорганизация фактически является сбоем управления публичными финансами на всех этапах мобилизации, распределения и использования денежных фондов. К тому же содержание публичных финансов позволяет дифференцировать условия функционирования, правовой режим финансовых отношений, сформировать систему индикаторов эффективности и выявить риски и угрозы (внутренние и внешние).

Нарушения порядка бюджетной деятельности, налогового процесса, управления средствами хозяйствующих субъектов, неэффективное функционирование банковской системы следует рассматривать как факторы (внутренние и внешние), способствующие дезорганизации публичных финансов. Представляется, что дезорганизация в сфере публичных финансов — нарушение процесса мобилизации, распределения и использования денежных фондов, являющееся следствием или несоблюдения уполномоченными субъектами финансовой деятельности государства (муниципальных образований) нормативных правовых актов, или принятия неэффективных и неоднозначных норм правовых актов и актов правоприменения.

В основе дезорганизующих публичные финансы факторов лежит нарушение порядка бюджетной деятельности, закрепленного в бюджетном законодательстве.

На практике нарушение бюджетного законодательства в целом связано с конфликтом частных и публичных интересов, где незаконные интересы частных лиц (организаций) наносят ущерб государственным интересам, что способствует появлению различных видов дезорганизационных последствий и рисков для финансовой (бюджетной) системы страны, которые могут при некоторых обстоятельствах привести к несоответствию параметров бюджетов бюджетной системы запланированным или прогнозным значениям. Среди рисков бюджетной безопасности следует назвать риски дополнительных расходов, риски потери доходов и риски ограничения источников финансирования.

Сформировавшийся финансово-правовой механизм взаимосвязи между централизованными и децентрализованными фондами привел к появлению отдельной группы рисков, возникающих при использовании и предоставлении бюджетных средств, например в форме субсидии, являющихся самыми "жизнеспособными" рисками в современных условиях. Так, дезорганизация проявляется в закреплении правового режима субсидий, предоставляемых бюджетным и автономным учреждениям, которые не относятся к получателям бюджетных средств (ст. 152 БК РФ), а субсидии, поступившие бюджетному учреждению, не являются средствами бюджета (Письмо Минфина России N 02-13-07/3919, Казначейства России N 42-7.4-05/5.1-545 от 26 сентября 2012 г.). Поскольку бюджетные средства в форме субсидии переходят в распоряжение государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений, возникает угроза нецелевого использования бюджетных средств, что не позволяет привлечь к ответственности нарушителей бюджетного законодательства. Кроме того, подсудность по подобным делам не определена законодательством, в чем также проявляется дезорганизация механизма соблюдения бюджетного законодательства².

Дезорганизация системы использования субсидий юридическими и физическими лицами сопряжена с угрозами, возникающими при нарушении порядка их предоставления, закрепленного в законодательстве. БК РФ устанавливает, что нормативные акты публично-правовых образований, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг, должны указывать на: категории и критерии отбора получателей; цели, условия, порядок предоставления и возврата; положения об обязательной проверке главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставляющим субсидию, и органом государственного (муниципального) финансового контроля. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 5 апреля 2022 г. N 590³ установлены условия предоставления субсидий, среди которых: возможность участия в отборе лиц с задолженностью по налогам, сборам, страховым взносам (пеням, штрафам, процентам), не превышающей 300 тыс. руб.; увеличение сроков достижения результатов предоставления субсидии (максимально — на 24 месяца) без изменения размера субсидии и право главного распорядителя бюджетных средств — получателя бюджетных средств на уменьшение значения результата предоставления субсидии; неприменение штрафных санкций. Представляется, что подобные условия обусловливают возникновение угроз — отклонения параметров расходования бюджетных средств от запланированных значений.

В целях деофшоризации российской экономики Закон от 15 февраля 2016 г. N 23-ФЗ устанавливает запреты на:

— предоставление государственной (муниципальной) поддержки в форме субсидий и бюджетных инвестиций, а также в форме государственных (муниципальных) гарантий иностранным юридическим лицам, в том числе зарегистрированным в офшорных зонах;

— получение указанной государственной (муниципальной) поддержки иностранными юридическими лицами, а также российскими юридическими лицами, в уставном (складочном) капитале которых доля участия офшорных компаний в совокупности превышает 50%⁴.

Минфин России выразил свою позицию: вышеустановленные запреты на предоставление субсидий и бюджетных инвестиций из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации не распространяются на российских юридических лиц, контролируемых офшорными компаниями косвенно (через других лиц)⁵. Несмотря на это, угроза предоставления бюджетных средств (субсидий, бюджетных инвестиций) офшорным компаниям остается актуальной.

С учетом вышеизложенного можно заключить, что правовые инструменты регулирования бюджетных правоотношений направлены на поддержание устойчивости бюджетной системы Российской Федерации (установление запретов, конкретных условий, обязанностей, определяемых влиянием внутренними и внешними экономическими факторами, обусловленными несоблюдением бюджетного законодательства, и т.д.), а также на устранение и минимизацию возникающих угроз бюджетной безопасности. Однако в условиях дополнительного уровня риска необходима выработка эффективных средств и рекомендаций, направленных на защиту бюджетной системы, что позволит минимизировать дезорганизацию системы управления публичными финансами.

Фокус настоящего исследования побуждает обратить внимание на инфляционные процессы, являющиеся одними из основных предпосылок возникновения угроз устойчивости финансовой системы. Сверхнормативные расходы в различные секторы экономики с целью оказания им финансовой поддержки и обеспечения системной стабильности за счет бюджетных средств — это дезорганизационные риски функционирования публичных финансов. Таким образом, основными рисками увеличения потерь бюджета, вызванными угрозой сверхнормативных расходов бюджетных средств в периоды финансовых кризисов, являются:

1) риски федерального бюджета в связи с необходимостью поддержки региональных бюджетов; риски региональных бюджетов;

2) риски государственной финансовой поддержки нефинансовых активов;

3) риски поддержки банковской системы.

Поддержка банковской системы за счет бюджетных средств является прямой угрозой устойчивости бюджетной системы и имеет наиболее опасное значение. Федеральный закон от 18 июля 2009 г. N 181-ФЗ "Об использовании государственных ценных бумаг Российской Федерации для повышения капитализации банков" закрепляет право Российской Федерации осуществлять меры по повышению капитализации банковских кредитных организаций, являющихся акционерными обществами, путем обмена облигаций федерального займа на привилегированные акции таких банков в соответствии с порядком, установленным Приказом Минфина РФ от 1 февраля 2011 г. N 7н⁶. В аспекте исследования дезорганизующих факторов следует также указать на положения Федерального закона "О федеральном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов"⁷, закрепляющие право Банка России и кредитных организаций без взимания платы (за счет средств федерального бюджета) обслуживать банковские счета в иностранной валюте, открытые отдельным участникам бюджетного процесса.

Угрозы устойчивости бюджетной системы страны сопряжены с угрозами, возникающими в налоговой сфере, поскольку одним из основных источников формирования доходов бюджетов являются налоги и страховые взносы. В связи с этим можно назвать риск потери доходов, который возникает при собираемости налогов и страховых взносов в бюджеты государственных внебюджетных фондов. В данном аспекте следует обозначить риски снижения собираемости налогов вследствие инфляционных процессов и спада экономического развития, а также в результате неэффективных решений правительства в области налоговой политики. Так, в условиях цифровых технологий основными угрозами стали "риск незаконной предпринимательской деятельности через Интернет (социальные каналы, P2P-сервисы и др.); риск уклонения от уплаты налогов из-за сложности идентификации продавцов цифрового контента; риск снижения налоговой базы из-за дешевизны цифровых товаров и услуг; риск уклонения от уплаты налогов в сети Интернет; риск снижения налогов из-за робототехники и др."⁸. Названные риски в конечном итоге приводят к угрозе нарушения законодательства о налогах и сборах, что отражается на формировании не только федерального бюджета, но и региональных и местных бюджетов. Следует констатировать, что в настоящее время возник ряд новых для России проблем, в том числе связанных с преобразованием формата взаимоотношений государства и налогоплательщиков. Так, одним из способов уклонения от уплаты налогов является использование трансграничных сделок, позволяющих избежать налогообложения, используя при этом несовершенство налогового законодательства, а это на законных основаниях сокращает объем выплачиваемых в бюджет платежей.

Нерешенность обозначенных и ряда других проблем обернулась серьезной угрозой финансово-экономической стабильности, заключающейся в возможности легализации значительной части теневого капитала, включения его в товарно-денежный оборот и извлечения сверхприбыли путем вывода полученной прибыли из налогообложения.

В ряду рассматриваемых вопросов также можно выделить риски неисполнения государственными корпорациями обязательств, обеспеченных государственными гарантиями Российской Федерации, поскольку государству принадлежат активы в корпоративном секторе.

В заключение следует отметить, что за рамками рассмотренных вопросов остался ряд проблем относительно угрозы финансовой безопасности — дезорганизации публичных финансов. Тем не менее можно сделать выводы.

Угрозы дезорганизации публичных финансов проявляются в бюджетной и налоговой сферах, находящихся в тесной взаимосвязи. Они сопряжены с проявлением различных рисков, которые влияют на формирование и использование централизованных и децентрализованных фондов денежных средств государства и муниципальных образований и предполагают наступление негативных экономических последствий для публично-правовых образований, юридических и физических лиц.

Механизм устранения рисковых последствий можно совершенствовать:

— повышением ответственности органов исполнительной власти за дезорганизованность порядка исполнения бюджетов;

— запретом вводить дополнительные расходные обязательства, не обеспеченные дополнительными ресурсами;

— установлением ограничений увеличения общего объема бюджетных расходов посредством введения гибких бюджетно-правовых ограничительных инструментов в отношении общего объема расходов регионального (или консолидированного) бюджета на определенный период времени;

— повышением эффективности бюджетной, налоговой политики и решением задач повышения эффективности мобилизации и использования денежных фондов.

Литература

1. Иловайский С.И. Учебник финансового права (фрагменты) / С.И. Иловайский // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина. 2014. N 4. С. 213 — 214.

2. Челпанова М.М. Основные проблемы налогового администрирования и перспективы их решения / М.М. Челпанова, Т.Г. Сапунова // Финансовое право. 2021. N 3. С. 28 — 31.

---

1 Иловайский С.И. Учебник финансового права (фрагменты) // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина. 2014. N 4. С. 213 — 214 // КиберЛенинка. URL: https://cyberlenin-ka.ru/article/n/uchebnik-finansovogo-prava-fragmenty.

2 См., напр.: Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 декабря 2015 г. N 11АП-16400/2015 по делу N А55-11108/2015. Требование: Об отмене определения о прекращении производства по делу // СПС "КонсультантПлюс".

3 Постановление Правительства РФ от 5 апреля 2022 г. N 590 "О внесении изменений в общие требования к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий, в том числе грантов в форме субсидий, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг и об особенностях предоставления указанных субсидий и субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в 2022 году" // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru.

4 Федеральный закон от 15 февраля 2016 г. N 23-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru.

5 Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 20 апреля 2016 г. N 02-04-11/22896 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.

6 Приказ Минфина РФ от 1 февраля 2011 г. N 7н "О формировании позиции акционера — Российской Федерации и о порядке и сроке направления представителем Российской Федерации в Министерство финансов Российской Федерации сведений, предусмотренных частью 4 статьи 8 Федерального закона "Об использовании государственных ценных бумаг Российской Федерации для повышения капитализации банков", и информации об осуществлении им полномочий по реализации прав Российской Федерации по привилегированным акциям банка, установленных пунктом 5 статьи 32 Федерального закона "Об акционерных обществах", а также прав, установленных пунктом 2 части 1 статьи 8 Федерального закона "Об использовании государственных ценных бумаг Российской Федерации для повышения капитализации банков" // Российская газета. 2011. N 113.

7 Федеральный закон от 6 декабря 2021 г. N 390-ФЗ "О федеральном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов" // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru.

8 Челпанова М.М., Сапунова Т.Г. Основные проблемы налогового администрирования и перспективы их решения // Финансовое право. 2021. N 3. С. 28 — 31.

Рекомендуется Вам: