Проблемы реализации инвестиционных проектов в соглашениях, основанных на государственно-частном партнерстве

Авторы: Правкин С.А., Смирнова В.В.

Современное государственное управление инвестициями связано прежде всего с установлением организационно-правовых основ. Государство предоставляет гарантии: стабильности прав субъектов инвестиционной деятельности, невмешательства в деятельность инвесторов, защиты инвестиций, обеспечения равных условий деятельности инвесторов, защиты от незаконной национализации и др. При этом государство гарантирует субъектам инвестиционной деятельности независимо от юрисдикций защиту капитальных вложений и стабильность инвестиционного законодательства. Инвестору должны быть обеспечены неприкосновенность имущества, составляющего инвестиции и предоставленный законом определенный порядок разрешения споров по поводу инвестиций. Дополнительной гарантией защиты прав инвесторов при реализации инвестиционного проекта является создание условий страхования инвестиционных рисков.

Государственное управление инвестициями включает в себя принятие мер обязывающего характера на всех уровнях власти. В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N 39 "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" меры государственного управления инвестициями подразделяются на две группы. Первую группу составляют организационные меры определения условий инвестиционной деятельности (регистрация юридических лиц, лицензирование деятельности, государственный контроль и надзор). Вторую группу составляют меры прямого участия государства в инвестициях (предоставление бюджетных кредитов, средств в уставные капиталы компаний). Государство может предоставлять на конкурсной основе гарантии путем выпуска облигационных займов, предоставления концессий инвесторам по итогам торгов.

Для обеспечения надлежащих условий инвестиционной деятельности должны быть приняты финансово-правовые меры стимулирования инвестиций, связанные с защитой прав инвесторов.

Предоставление мер финансовой поддержки может включать в себя предоставление субсидий, государственных (муниципальных) гарантий, залога государственного и муниципального имущества, отсрочки и рассрочки по уплате налога, предоставление инвестиционного налогового кредита, создание особых экономических зон, осуществление мер государственного контроля (надзора) и др.

Вторая группа мер государственного управления инвестициями связана с прямым участием государства в инвестиционной деятельности. Соответственно, формами прямого участия государства в инвестиционной деятельности являются: направление бюджетных инвестиций на увеличение стоимости имущества (например, в уставные капиталы); предоставление бюджетных кредитов другому бюджету бюджетной системы, юридическому лицу; внесение государственного имущества в качестве вклада в уставный капитал.

Федеральный закон от 25.02.1999 N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" определяет инвестиционный проект как "обоснование экономической целесообразности, объема и сроков осуществления капитальных вложений, в том числе необходимую проектно-сметную документацию, разработанную в соответствии с законодательством РФ и утвержденными в установленном порядке стандартами (нормами и правилами), а также описание практических действий по осуществлению инвестиций (бизнес-план)". Государственные органы и муниципальные образования определяют соответствующие объекты для инвестиционной деятельности, предусматривая объемы бюджетного и частного финансирования. Важно отметить, что заказчики, не относящиеся к инвесторам, приобретают права владения, пользования и распоряжения этими капитальными вложениями на период действия договора, например концессионного соглашения. При этом инвесторы в соответствии со ст. 4 Закона могут быть пользователями объектов капитальных вложений и субъекты инвестиционной деятельности могут совмещать функции двух и более субъектов.

Государственно-частное партнерство (ГЧП) выступает как форма организационно-правового взаимодействия между субъектом предпринимательской деятельности и публично-правовым образованием при реализации социально значимых проектов. Оно проявляется как разновидность совместной инвестиционной деятельности. Частный и публичный партнер объединяют ресурсы и распределяют риски между собой. Но необходимо создать благоприятный правовой режим деятельности инвесторов в условиях национальной экономики.

В соответствии с ФЗ от 25 февраля 1999 г. N 39 "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений", ФЗ от 9 июля 1999 г. N 160 "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" инвестиции определяются как объект гражданских прав, принадлежащий инвестору, который вкладывается в объект инвестиционной деятельности для получения дохода.

Для реализации инвестиционных проектов в рамках развития энергетической, транспортной и инженерной инфраструктуры могут быть активнее задействованы средства федерального и регионального инвестиционных фондов. На финансирование проектов в рамках государственно-частного партнерства (ГЧП) могут в большей мере на возвратной основе использоваться средства из фонда национального благосостояния.

Зарубежные участники, лица иных юрисдикций могут участвовать в софинансировании проекта, но его инициатором по определению закона может быть только российское юридическое лицо. Обычно подобное участие осуществляется на основе принципов проектного финансирования путем участия в доле уставного капитала проектной компании. "Что же в настоящее время предусмотрено в правовом регулировании отношений публично-частного партнерства в этой части? Изучив положения Федерального закона N 224-ФЗ "О государственно-частном, муниципально-частном партнерстве…", Федерального закона N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях", становится очевидным, что материально-правовое регулирование вытесняется, подменяется процедурным — подробным описанием регламента работы, сроков, многочисленными согласованиями"[1].

Особенностями управления в сфере реализации объектов ГЧП являются: долгосрочность предоставления услуг, перекладывание ответственности на частного партнера, разнообразие различных форм контрактов, связанных с реализацией моделей ГЧП[2], могут быть использованы указанные и иные модели, например:

1. "Приобретение — строительство — эксплуатация" (BBO: Buy — Build — Operate) — связана с модернизацией и эксплуатацией имущества на определенный срок под контролем публичного партнера.

2. "Строительство — владение — эксплуатация" (BOO: Build — Own — Operate) — предполагает, что частный партнер оказывает услугу на основе аренды.

3. "Строительство — владение — эксплуатация — передача" (BOOT: Build — Own — Operate — Transfer) — основана на том, что объект соглашения по истечении срока его эксплуатации на условиях франшизы вновь переходит к публичному партнеру.

Путем сочетания различных моделей происходит распределение рисков и ответственности между частным и публичным партнерами. Кроме самого частного партнера участником соглашения может быть финансирующее лицо, в роли которого выступает не только российское юридическое лицо, но и иностранное лицо, как и равно объединение иностранных юридических лиц. В п. 3 ст. 1041 ГК РФ предусмотрены особенности использования договора простого товарищества, и с учетом ФЗ от 28 ноября 2011 г. N 335 "Об инвестиционном товариществе" предусмотрена как раз возможность участвовать в нем иностранным юридическим лицам.

Законом N 224-ФЗ учитывается большая часть интересов публичных и частных партнеров, которые имеют возможности реализовывать проекты по модели частной собственности. При этом повышению кредитоспособности проектов ГЧП способствует также наличие возможности залога на объект соглашения с целью финансирования проекта, отсутствуют требования как при концессии о применении типовых соглашений, есть возможность заключения прямых соглашений с финансирующими организациями. "Так или иначе далее для простоты можно считать, что государственно-частное (публично-частное) партнерство в России — это концессионные соглашения, регламентированные Законом о концессионных соглашениях, а также соглашения о ГЧП (МЧП), предусмотренные Законом N 224-ФЗ, либо соглашения о ГЧП, заключенные по региональному законодательству до 01.01.2016, когда вступил в силу Закон N 224-ФЗ, и структурированные как по модели концессии, так и по модели ГЧП. В зависимости от контекста под ГЧП могут также понимать конкретный вид договоров — соглашения о ГЧП, предусмотренные Законом N 224-ФЗ. Все вышеперечисленные виды договоров в совокупности можно именовать соглашениями в сфере публично-частного партнерства"[3]. Среди основных недостатков закона В.В. Килинкаров называет прежде всего несовершенство Закона N 224-ФЗ, связанное с содержанием правил об объектах и субъектах соглашения, особенно это нормы о залоге объекта у публичного партнера, завышенные требования к частному партнеру, усложненный порядок привлечения субподрядчиков и др. Отсутствуют также льготы, связанные с участием в конкурсе на право заключения соглашения, в случае проигрыша в конкурсе никакого возмещения затрат нет. Все сказанное в целом создает препятствия для привлечения инвестиций в крупные инвестиционные проекты. Возникают так называемые "критические риски", которые часто перевешивают все преимущества. Поэтому на практике, если возможно, применяется проверенная схема заключения концессионных соглашений[4].

Закон о ГЧП, несмотря на недостатки, предоставляет возможности согласования общих и частных целей, публичных и частных интересов путем реализации инвестиционных проектов, связанных с получением в частную собственность объектов инфраструктуры. Данные объекты есть реальные вложения, реальные инвестиции в долгосрочные проекты с большими сроками окупаемости. Здесь частный партнер заинтересован в скорейшей реализации проекта, чтобы выйти на его окупаемость. Эти средства не уходят из Российской Федерации, по определению закона частным партнером может быть только российское юридическое лицо.

С применением механизма ГЧП государство привлекает частного инвестора в инфраструктурные проекты. Закон о концессиях с 2005 года позволяет использовать механизмы финансирования транспортной отрасли частными инвесторами, которые дают значительный объем инвестиций. При этом снижаются издержки финансирования со стороны государства на инфраструктуру[5].

ГЧП в условиях снижения притока иностранных инвестиций дает возможность задействовать внутренний инвестиционный механизм, в том числе в целях оптимизации расходования бюджетных средств, причем как на федеральном уровне, так и на региональном и муниципальном уровнях. С точки зрения гражданского законодательства концессия выступает как разновидность долгосрочной аренды с инвестиционными условиями и обязательствами.

При этом необходимо учитывать и помнить, что "заключение концессионных договоров как один из способов привлечения инвестиций в экономику практикуется многими странами. Концессии и концессионные соглашения не являются новым явлением и для российской экономики. Активное привлечение иностранного капитала на основе концессий помогло к началу XX столетия вывести Россию из отсталой полуфеодальной страны в одну из наиболее развитых стран мира. А опыт, накопленный Россией в послереволюционный период, может быть использован (с определенными оговорками) при формировании современного концессионного законодательства"[6].

Выбор вида договора является правом субъектов инвестиционных отношений. Однако необходимо отметить, что есть договоры, которые являются инвестиционными по определению (финансовая аренда, концессия), но также на практике есть иные договоры, которые заключают инвесторы (с инвестиционными условиями). Концессия изначально и создавалась как форма организации инвестиционных отношений. Объектами концессии не выступают земельные участки и недра. В то же время земельные участки могут предоставляться концессионеру в аренду на срок действия соглашения. "Таким образом, можно сделать вывод о том, что в концессию можно передавать только то, что нельзя приватизировать. Однако это не исключает того, что в целом концессию можно рассматривать и как первый шаг к приватизации. При этом не слишком рентабельные активы сначала выступают предметом концессии, увеличивают свою стоимость и только потом приватизируются"[7]. Российской Федерации необходимо использовать подобный опыт, так как у нас происходит часто наоборот. Во многих государствах в период использования концессии иностранный инвестор освобождается от неблагоприятных изменений законодательства.

С формально-юридической стороны соглашения о государственно-частном партнерстве (ГЧП) являются смешанным гражданско-правовым договором. В нем сочетаются договорные конструкции различных видов гражданско-правовых обязательств. Кроме того, в нем заложены элементы финансово-правовых, включая бюджетных, обязательств и административно-правовых договоров. Формами исполнения соглашения могут являться, как собственно, концессия, договор аренды и лизинга, доверительного управления имуществом, акционерное соглашение и др. Реализация целей соглашения может происходить на основе принципов проектного финансирования.

При реализации целей проекта комбинированно используются как бюджетные, так и частные вложения. Проекты в рамках ГЧП, по сути, являются эффективным инструментом против монополизации рынка. В то же время необходимо заметить, что частные инвесторы могут использовать как собственные, так и привлеченные средства. Если финансирование происходит за счет средств бюджета (ст. 5 Закона), то это осуществляется путем предоставления субсидий из бюджетов в соответствии с бюджетным законодательством.

В современных условиях механизм государственно-частного партнерства является достаточно эффективным инструментом развития экономики при реализации крупных инфраструктурных проектов с большой стоимостью. Так как государственно-частное партнерство является разновидностью инвестиционной деятельности, то и объекты партнерства являются объектами инвестиционной деятельности.

Обеспечение конкуренции путем активного использования ГЧП дает эффект контроля со стороны государства за монополизацией сферы, где участвует частный партнер.

По нашему мнению, механизм государственно-частного партнерства работает недостаточно за счет нечеткого распределения прав заказчика и инвестора. Программы развития тех или иных проектов в рамках ГЧП и финансово-правовые планы часто не взаимоувязаны и не согласованы. Например, отсутствие средств в бюджете является основанием в соответствии с ФЗ N 224 для отказа частному инвестору, но эти средства могут быть предусмотрены после принятия решения по участию в ГЧП.

Таким образом, большинство проектов в рамках ГЧП могут быть реализованы, если они будут взаимоувязаны с финансовыми планами и расходными обязательствами. Требуется новый финансово-правовой механизм, который устранит конкуренцию финансово-правовых актов и программ, связанных с инвестированием на основе моделей государственно-частного партнерства.

Список использованной литературы

1. Килинкаров В.В. Актуальные проблемы и тенденции в практике разрешения споров в сфере публично-частного партнерства в России / В.В. Килинкаров // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2018. N 4.

2. Правкин С.А. Правовые основы регулирования инвестиций (на примере соглашений о государственно-частном партнерстве) / С.А. Правкин, М.А. Ковнерев // Инновации и инвестиции. 2018. N 6.

3. Царицынский В.В. Концессионные соглашения на железнодорожном транспорте как способ долгосрочного государственно-частного партнерства / В.В. Царицынский // Проблемы современной экономики: Материалы VI Междунар. науч. конф. Казань: Молодой ученый, 2017.

4. Целовальникова И.Ю. Правовое регулирование инвестиционной деятельности: Монография / И.Ю. Целовальникова. М.: Юридический институт МИИТа, 2013.

Рекомендуется Вам: