Административно-правовые средства обеспечения миграционной безопасности России

Автор: Козлов В.Ф.

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации (далее — Стратегия), Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года относят неконтролируемую миграцию к одной из угроз безопасности Российской Федерации.

Наличие угроз и опасностей национальной безопасности, исходящих от незаконной миграции, позволяет говорить о необходимости выделения в системе национальной безопасности миграционной безопасности[1]. Обеспечение любого вида безопасности предполагает применение субъектами обеспечения безопасности специальных, в том числе правовых, мер. В соответствии с п. 109 Стратегии реализация Стратегии осуществляется на плановой основе за счет консолидации усилий и ресурсов всех ветвей власти и органов местного самоуправления, а также комплексного использования политических, организационных, социально-экономических, правовых и иных мер. Следует отметить, что в ранее действовавшей Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (далее — Стратегия-2020) основным содержанием обеспечения национальной безопасности считалось поддержание правовых и институциональных механизмов, а также ресурсных возможностей государства и общества на уровне, отвечающем национальным интересам Российской Федерации. Соответственно, в документах стратегического планирования встречаются такие понятия, как "правовые меры обеспечения национальной безопасности" и "правовые механизмы обеспечения национальной безопасности", однако их определения ни сейчас, ни в ранее действовавших документах не раскрываются.

Стратегия-2020 содержала определения системы обеспечения национальной безопасности, сил и средств обеспечения национальной безопасности. Под средствами обеспечения национальной безопасности понимались технологии, а также технические, программные, лингвистические, правовые, организационные средства, используемые в системе обеспечения национальной безопасности.

Ныне действующая Стратегия не содержит определений силам и средствам обеспечения национальной безопасности. В соответствии с п. 6 Стратегии система обеспечения национальной безопасности — это совокупность осуществляющих реализацию государственной политики в сфере обеспечения национальной безопасности органов государственной власти и органов местного самоуправления и находящихся в их распоряжении инструментов. Автор полагает, что в данном случае инструментами, находящимися в распоряжении органов государственной власти и органов местного самоуправления, как раз и будут их силы и средства. В то же время данный вопрос требует более детального научного осмысления и к предмету настоящего исследования прямо не относится. Можно лишь констатировать образование определенной пробельности в нормативном закреплении определения средств обеспечения безопасности, а в контексте предмета рассуждения — правовых средств обеспечения безопасности.

В научной литературе под правовыми средствами понимают инструменты, с помощью которых право воздействует на общественные отношения. В свою очередь, комплекс средств образует правовой режим[2]. С учетом сказанного административно-правовые средства обеспечения миграционной безопасности России следует рассматривать через призму административно-правовых режимов, направленных на государственное и муниципальное управление сферой отношений, связанных с перемещением населения (миграционно-правовых режимов[3]). К ним можно отнести следующие режимы:

1) въезда в Российскую Федерацию;

2) выезда из Российской Федерации;

3) транзитного проезда через территорию Российской Федерации;

4) временного пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан (подданных) и лиц без гражданства (далее — иностранных граждан);

5) временного проживания на территории Российской Федерации иностранных граждан;

6) постоянного проживания на территории Российской Федерации;

7) в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации;

8) государственной границы;

9) пограничный режим;

10) территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение, и др.

Необходимо заметить, что данный перечень не ограничен (например, можно выделить административно-правовой режим лица, признанного беженцем, вынужденным переселенцем и т.п.). Кроме того, в науке существует мнение о необходимости классификации миграционно-правовых режимов по функциональному назначению и по целям их создания[4]. В то же время, по мнению автора, подобная классификация несколько усложняет восприятие и достаточна условна, так как отдельные виды миграционно-правовых режимов (например, режим территории, предназначенной для функционирования органов государственной и муниципальной власти и населения) не имеют четко выраженного правового закрепления.

Основные правовые нормы, составляющие правовую основу режимов въезда, выезда и транзитного проезда, закреплены в Федеральном законе от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (далее — Федеральный закон).

В содержание режима въезда входят нормы, регулирующие порядок допуска на территорию Российской Федерации иностранных граждан, а также основания, по которым въезд на территории страны может быть или должен быть запрещен. Указанные правовые нормы содержатся в статьях 26 — 28 Федерального закона. При этом механизм их реализации закреплен в подзаконных нормативных правовых актах.

Основными проблемными вопросами, возникающими при реализации административно-правовых средств обеспечения миграционной безопасности в рамках рассматриваемого режима, являются:

1) возвращение на территорию Российской Федерации граждан Российской Федерации, принимавших участие в деятельности международных террористических организаций;

2) "прозрачность" отдельных участков государственной границы, их необустроенность в инженерно-техническом отношении;

3) допуск в страну иностранных граждан в соответствии с процедурой реадмиссии, въезд которым в Российскую Федерацию запрещен, и последующая их депортация;

4) использование свободного порта Владивосток как одного из основных каналов легализации незаконной миграции в Российскую Федерацию.

Административно-правовой режим выезда из Российской Федерации в основном затрагивает интересы граждан Российской Федерации. В частности, Федеральный закон детально регламентирует порядок получения паспорта гражданина Российской Федерации, удостоверяющего его личность за рубежом, кроме того, нормы Федерального закона содержат исчерпывающий перечень оснований для запрета на выезд из страны.

Основными проблемными вопросами при реализации указанного режима являются:

1) обеспечение исполнения своих финансовых обязательств выезжающим российским гражданином;

2) выезд из Российской Федерации лиц, допущенных к сведениям, составляющим государственную тайну;

3) отток высококвалифицированных специалистов, ведущих ученых для трудовой деятельности за рубеж.

Административно-правовой режим транзитного проезда через территорию Российской Федерации распространяет свое действие только на иностранных граждан. Транзитный проезд характеризуется краткосрочностью пребывания на территории Российской Федерации и обязательностью выезда с ее территории. Через территорию Российской Федерации проходит несколько каналов транзитного проезда иностранных граждан в страны Западной Европы из стран Центральной и Средней Азии, которые активно используют незаконные мигранты, маскируя транзитный проезд под иные цели (трудовая деятельность в Российской Федерации, туризм, получение образования и т.п.). Кроме того, ряд положений Федерального закона в настоящее время не действуют либо содержат противоречия[5].

Основным нормативным правовым актом, регламентирующим реализацию режимов временного пребывания, временного проживания и постоянного проживания на территории Российской Федерации иностранных граждан, является Федеральный закон от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". В отличие от режимов въезда, выезда и транзитного проезда, обеспечивающих систему допуска на территорию Российской Федерации, указанные административно-правовые режимы обеспечивают миграционную безопасность от угроз, которые могут быть вызваны нахождением на территории страны иностранных граждан.

По данным МВД России, в 2016 году в Россию въехало более 16 млн иностранных граждан[6]. При этом, по данным Росстата, численность населения Российской Федерации в 2017 году составляет 146,8 млн человек[7]. Получается, что на 10 жителей страны приходится 1 иностранный гражданин. Следует подчеркнуть, что в официальную статистику не попадают незаконные мигранты. При этом в ряде регионов Российской Федерации происходит становление и развитие общин и общественных организаций, структурированных по национальному признаку, что способствует усилению социокультурной разобщенности с местным населением, росту социальной напряженности и созданию предпосылок к формированию пособнической базы для экстремистских и террористических организаций. В этой связи важность поддержания и постоянного мониторинга административно-правовых режимов временного пребывания, временного и постоянного проживания иностранных граждан в Российской Федерации несомненна.

В настоящее время существует значительное количество спорных и коллизионных моментов в практике правового регулирования данных режимов, которые нашли свое отражение в правоприменительной практике и неоднократно обсуждались на страницах научной литературы[8].

Административно-правовые режимы государственной границы, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через государственную границу направлены на обеспечение миграционной безопасности Российской Федерации в пограничном пространстве. Основным нормативным правовым актом, составляющим их правовую основу, является Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 года N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации" (далее — Закон о границе). Как следует из ст. 3 Закона о границе, защита государственной границы является частью системы обеспечения безопасности Российской Федерации. При этом пограничное пространство Российской Федерации является одним из наиболее уязвимых в плане реализации угроз национальной безопасности. О.В. Дамаскин справедливо отмечает, что ключевые национальные интересы России в ее пограничных пространствах находятся в области экономики, борьбы с организованной преступностью в сфере наркобизнеса, контрабанды оружием, боеприпасами, сырьевыми и материальными ресурсами, незаконной миграции, экологии и терроризма[9]. В то же время действующая нормативная правовая база в данной сфере не всегда успевает за быстро меняющейся обстановкой на государственной границе.

События, произошедшие на Украине, увеличение пассажиропотока в Российскую Федерацию и через ее территорию с использованием каналов незаконной миграции через территорию Белоруссии, необустроенность инженерных сооружений на отдельных участках государственной границы и другие факторы обусловливают необходимость постоянного анализа и корректировки правовых норм, являющихся составной частью названных административно-правовых режимов. Так, в целях надлежащего обеспечения режима государственной границы еще в 2006 году В.С. Степенко предлагал передать отдельные функции ФМС России[10] ФСБ России[11]. Время от времени в научной литературе поднимается вопрос о необходимости полной переработки Закона о границе и выхода в свет Федерального закона "О статусе и защите Государственной границы Российской Федерации"[12]. Указанное свидетельствует об актуальности корректировки правовой основы рассматриваемых административно-правовых режимов.

Административно-правовые средства обеспечения миграционной безопасности, объединенные в систему административно-правовых режимов, не ограничиваются рассмотренными в настоящей статье. Более того, объем правовых, экономических, социальных проблем в сфере обеспечения миграционной безопасности России требует детального научного анализа каждого административно-правового режима в отдельности. В свою очередь, правовая система Российской Федерации накопила значительный объем разрозненных правовых актов в сфере миграции населения, которые, по мнению автора, набрали ту критическую массу, когда количество не переходит в качество, а создает деструктивные явления в правоприменении, а цель правового воздействия на общественные отношения в сфере миграции населения не достигается. Представляется, что назрела необходимость в разработке и выходе в свет Миграционного кодекса Российской Федерации. Указанный нормативный правовой акт позволил бы систематизировать и консолидировать имеющиеся законодательные нормы, устранил бы противоречия и, думается, упростил бы вопросы правоприменения.

Литература

1. Галиахметова К.Д. Особенности правового регулирования транзитного проезда иностранных граждан и лиц без гражданства через территорию Российской Федерации / К.Д. Галиахметова // Миграционное право. 2016. N 2. С. 14 — 18.

2. Галушкин А.А. Актуальные вопросы правового положения иностранных граждан в Российской Федерации / А.А. Галушкин, И. Каса // Вестник РУДН. Серия: Юридические науки. 2013. N 4. С. 125 — 133.

3. Дамаскин О.В. Актуальные аспекты противодействия угрозам национальной безопасности в пограничной сфере / О.В. Дамаскин // Военное право. 2010. N 2. URL: http://www.voennoepravo.ru (дата обращения: 06.06.2017).

4. Жеребцов А.Н. Концепция административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации: комплексный анализ теории и практики: Дис. … д-ра юрид. наук / А.Н. Жеребцов. М., 2009. 513 с.

5. Косарева В.В. Некоторые вопросы регламентации правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства / В.В. Косарева // Евразийский союз ученых. 2015. N 4-9 (13). С. 78 — 80.

6. Никитенко И.В. Криминологическое обеспечение миграционной безопасности азиатской части России: Дис. … д-ра юрид. наук / И.В. Никитенко. Хабаровск, 2014. 414 с.

7. Проничев В.Е. О мерах по совершенствованию нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы защиты и охраны государственной границы Российской Федерации / В.Е. Проничев // Право и безопасность. 2005. N 2. URL: http://dpr.ru/pravo/pravo_15_7.htm (дата обращения: 06.06.2017).

8. Степенко В.С. Административно-правовой механизм обеспечения режима функционирования государственной границы Российской Федерации: Дис. … д-ра юрид. наук / В.С. Степенко. Хабаровск, 2006. 310 с.

Рекомендуется Вам: